郭延军:澜湄合作的新思路和新路径

2017/2/25 17:21:43 次浏览

作者系云南大学周边外交研究中心特约研究员/外交学院亚洲研究所所长、副研究员。

 

回顾澜湄合作机制的发展进程,从2015年11月首次外长会议、2016年3月首次领导人会议到2016年12月第二次外长会议的召开,其进展速度之快、过程之顺利、成果之丰富,超出了各方预期,甚至超出了中方自己的预期。与该地区其他机制相比,澜湄合作机制最大的优势就在于:它是第一个完全由流域内的所有国家来组建的合作机制。理论上来讲,应该更加能够反映本区域成员国的诉求,所以前景普遍被各方看好。

作为一个新的机制,澜湄合作未来在机制建设、规则制定等方面仍有待进一步推进和完善。当前主要需要解决的问题是缓解来自个别下游国家的担心,提升政治互信,调动下游国家参与澜湄合作的积极性。归纳起来,个别下游国家的担心主要集中在以下几个方面:

第一,认为中国推动澜湄合作机制的主观目的是要分化东盟、撕裂东盟,尤其是要撕裂海上东盟和陆上东盟;第二,担心澜湄机制会取代湄公河委员会而成为未来主导澜沧江—湄公河水资源合作的主导性机制;第三,担心中国提供的众多项目支持,其结果会导致下游国家对中国的依赖程度进一步加深;第四,认为中国通过一揽子的合作计划淡化水资源的合作的争议、矛盾和影响,最终使把水资源问题边缘化。这些担心可能不是特别符合客观情况,但是从侧面说明我们未来在推动澜湄合作确实需要重视的一些问题。

为此,提出三点新思路和新路径:

首先,倡导新理念。中国传统哲学强调“己所不欲、勿施于人”,主张在与他人交往中不把自己不喜欢的事物强加于别人,体现的是一种高度自律的哲学倾向,但同时也是一种以自我为中心的价值评判标准,因而具有一定的局限性。中国著名哲学家赵汀阳先生曾对此进行过改良,提出“人所不欲、勿施于人”的理念。“人所不欲”则更加重视他人对事物的价值判断,是一种超越“自我中心”主义的哲学观念。“一带一路”提出的共商、共建、共享的理念,表明中国绝不是将自身战略强加于别国,而是在相互尊重的基础上共同探索合作的最优模式,实现共同发展。“一带一路”所倡导的这些原则,正是在实践层面对这一哲学思想改良的最好呼应,也应成为中国在推进澜湄合作中所秉持的理念。

其次,寻求新平衡。一是双边和多边的平衡。从制度设计来看,澜湄合作属于1+5的多边合作。推进“1+5”多边合作的同时,重视双边项目合作,不但更容易推进,也可以为推动“1+5”合作发挥示范作用。例如,正在落实的45项“早期收获”项目,很多都是双边项目。对于这些项目,可以采取灵活和差异化的政策,使有些项目更早落地,让有关国家更早受益。同时,在项目设计时,多从流域一体化管理的视角出发,优先选择一些流域国家共同关注的问题,如水生态保持等。通过推动多边项目的发展,增强澜湄机制的生命力,避免多边机制的双边化。二是平衡与现有合作机制之间的关系。重点要要处理好同大湄公河次区域经济合作机制(GMS)和湄公河委员会(MRC)等地区机制之间的关系,避免功能重叠和恶性竞争。GMS是亚行主导的区域性经济合作平台,除水资源合作之外,澜湄合作机制和GMS机制的合作领域高度重合,且很难加以区分。未来随着亚投行作用的提升,亚行的影响力势必下降,作为亚行项目的GMS机制也会随之弱化,中方应筹划有步骤的逐步退出GMS合作。MRC是下游国家唯一一个专门从事水资源管理的区域性政府间国际组织。尽管其能力和影响力饱受诟病,但它在澜湄水资源管理方面仍发挥着独特的作用。近年来,MRC不断加强自身能力建设,力争在流域水资源管理中发挥更为重要的作用。缅甸也正在考虑加入,如缅甸加入,将进一步提升MRC的影响力。同时,随着澜湄合作机制的推进,下游国家担心MRC会被取代,所以未来下游国家可能会更加强调以“共同声音”牵制中国在水资源领域发挥作用。未来如何加强澜湄合作机制与MRC的协调,应当引起我们的重视。

再次,开发新领域。一是在项目设计上应有所侧重。在中国-东盟或者10+3框架下主推大项目,如互联互通建设的主要目的是打通交通大动脉。澜湄机制的特色应主推中小项目,以互联互通为例,应着重打通交通的微循环,如推进“村村通公路”项目。第二,真正将水资源合作打造成澜湄合作的亮点。王毅部长指出,澜湄合作“因水而生”,要努力把水资源合作打造成澜湄合作的旗舰项目。未来有几个需要重视的趋势:(1)网络化。强调构建开放和灵活的水外交框架,通过构建广泛的水外交伙伴关系,由各领域专家组成网络化的研究和实践模式,为水外交提供更多专业化指导和建议。(2)共享化。在跨境水资源管理领域,“利益分享”概念逐步被各方接受,成为指导水外交实践的重要理念,并且在理论和实践层面不断得以丰富。(3)安全化。围绕国际河流跨境水资源的合理利用、公平分配、协调管理与可持续开发等问题出现了诸多争议或争端,成为影响国家间关系的重要变量,也促使国家更多地从安全角度重新审视水外交。水外交的安全化趋势势必进一步提升水问题在国家安全议程中的重要性。(4)法律化。近年来,国际法和国际仲裁在水外交领域重新获得重视。如2014年5月越南签署《国际水道非航行使用法公约》,成为该公约的第35个签约国,也意味着该公约于当年9月正式生效。未来不能排除有些国家将法律手段引入澜湄水资源管理中。(5)一体化。越来越多的国家相信,通过合作与协商,逐步实现一个兼顾各国国家利益的公正合理的全流域条约,最终建立一个覆盖全流域的水资源治理机构,是解决流域水争端的最佳途径。

最后需要指出的是,水资源合作是澜湄合作的新领域和新亮点,能否做好水资源合作,关系到澜湄合作的生命力。澜湄合作机制属于一体化的管理模式,它的风险在于这种一体化的模式包含了很多合作领域,在于未来合作过程中,水资源问题因其敏感性和难度大,可能会面临被边缘化的风险,这是需要高度关注的一个问题。


 
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